走向“預算國家”︰治理、民主和改革

編者序
國家治理中的公共預算
1 走向“預算國家”︰財政轉型與國家建設 王紹光 馬駿
2 現代國家構建中的公共預算——一種財政國家的視角 蔣永甫
3 從政治監督學角度看公共預算監督 吳丕
4 地級市市長對于預算內教育經典支出的影響 林挺進
5 財政補貼與建立公共預算制度——對中石化“財政補貼”的思考 錢元強 俞曉波
6 公共財政過程分析與政府預算核心地位 劉繼同
7 中國非常規預算調整問題探析 馮素坤
預算民主和預算透明
8 人大預算監督︰從形式向實質的艱難轉變 魏陸
9 重塑人大的預算權力︰基于某省的調研 林慕華
10 憲法財產權視野下的公民參與公共預算——以福街商業街的興起與改造為例 陶慶
11 美國財政透明度實現的經驗及對中國的啟示 彭軍 鄧淑蓮
公共預算改革
12 預算參與︰地方預算改革的合法性危機及轉換 彭宗超 李（�名）
13 從控制到結果︰中國預算改革能跨越嗎？
——A市績效預算改革研究 吳少龍 牛美麗
14 公共預算改革與提高政府績效 崔惠玉
15 德克薩斯州戰略規劃與績效預算體系研究 梁耀盛
政府間財政關系
16 中國府際財政關系研究︰憲政分權的視角 謝慶奎 王懂棋
17 基本公共服務均等化背景下財政轉移支付問題研究 明燕飛 鐘昭華
18 專項轉移支付的政治意蘊︰中央主導下的公共財政轉型 周美多 顏學勇
19 改革開放以來中央與地方關系研究綜述 雷艷紅
20 淺論改革時期中國財政分權的政治約束——1978—1994年間省級領導的政治流動與地方政府財政表現的相關性分析 周軍華 楊紅偉
公共財政管理的實踐和探索
21 預算單位會計誠信體系構建的思考 曾繁藝
22 轉型期中國義務教育公共支出利益歸宿研究 朱春奎 劉寧雯
23 國債規模對通貨膨脹的作用機制 孫玉棟 譚雲
24 財政科技投入與經濟增長——基于VAR模型對中國（1985—2005）的經驗分析 朱春奎 曹璽
25 政黨政治的財政基礎——政黨財政類型的比較與借鑒 劉守剛 郝煜華

2006年10月第一屆“中國公共預算研究全國學術研討會”在廣東南海舉行。這是中國政治學和公共行政學界召開的第一個專題討論公共預算的學術會議，它對于推動中國政治學和公共行政學的學科發展意義重大，也促使學術界開始關注中國公共預算的實踐和發展。會上，與會同仁就公共預算及其在中國的研究達成了四點共識︰

一、公共預算是關乎國家治理的大事，其本質是政治，而非單純的技術問題。

二、公共預算是一個跨學科的研究領域，不同的研究領域應該共同搭建一個開放的、富有建設性的對話平台。

三、中國公共預算的研究必須立足現實，同時也要積極探索公共預算在構建和諧社會中的重要作用。

四、中國公共預算的研究要有助于實現國家治理重構、完善責任政府和民主化。

這四點共識既指出了公共預算的實質問題，又指引了中國公共預算的研究道路。可以說，中國目前的公共預算研究正是按照這四點共識穩步地前進著。

兩年後，2008年10月25—26日中山大學行政管理研究中心、中山大學政治與公共事務管理學院、湖南大學政治與公共管理學院、北京大學政治發展與政府管理研究所共同在湖南長沙召開了第二屆“中國公共預算研究全國學術研討會”。可以說，這次研討會是沿著南海共識的道路，繼續深化中國公共預算理論和實踐的探索。這次會議吸引了除來自第一次會議主辦機構中山大學和北京大學的專家、學者外，還吸引了來自復旦大學、南開大學等30余所高校，60余名專家、學者的加入。會議的議題也更加廣泛︰既有來自政治學、公共行政學和財政學界專家的理論分析，又有來自從事實際工作的政府官員的實踐總結；既有對中國公共預算研究的全景式回顧和評述，又有從價值層面、政治哲學層面關于“什麼是公共預算”、“公共預算對于構建現代國家有什麼意義”的理性追問，還有分別從制度層面、政策層面、技術層面、操作層面和績效評估角度的探討；既有對政府預算過程的剖析，也有對人大預算監督權的實現的探究；既有對憲政制度和政府間財政關系的分析，也有分別對中央政府和省市地方政府財政預算的解讀；既關注中國的公共預算問題，也沒有忽視對發達國家公共預算經驗的分析和借鑒。這次會議另一個值得關注的亮點是青年學者的積極參與，他們通過細致的社會調查，運用大量的經驗數據分析問題，為中國政治學和公共行政學的研究方法、研究手段帶來了一種新氣象，也豐富了公共預算研究的內容、拓寬了研究的範圍。這些特點都表明，算的研究正在進入新的階段。

最近幾年里，特別是從南海共識以來，中國公共預算的實踐發展帶來了一系列的新氣象，公民的預算覺悟、預算意識以及預算的民主都在不斷提高。深圳市的普通市民吳君亮、李德濤等自發組成公共預算觀察志願者積極推動政府預算公開。河南南陽市市民王清在2008年底要求市政府181個行政部門公開政府信息，最主要的是“三公”消費（公款吃喝招待、公車消費和公費出國）的公開。上海市律師嚴義明在北京遞交《政府信息公開申請書》，要求國家發改委公布四萬億元“救市”資金的來源去向，以及要求財政部公開上年財政決算和當年財政預算情況。2009年3月，河北承德市人大將政府2009年財政預算草案兩次打回進行修改，直到第三次預算報告有了大幅度的改進，才給予通過。

伴隨著公民預算意識提高的是政府預算改革的深化。2007年，廣州市正式實施《廣州市民依法申請公開政府信息辦法》，率先將申請公開政府信息工作予以規範化和制度化。2008年初，上海市從十三屆人大一次會議開始，在人代會召開之前把《地方人大預算審查監督簡明讀本》發給開會的市級人大代表和近5 000名區縣代表，向代表講解如何替人民管好政府的“錢袋子”。同年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式開始實施，其中第九條規定，“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”或者“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”事項，行政機關應當主動公布有關信息。2009年初，浙江嘉興市人大常委會采納代表建議，規定在人代會召開前，提前一個月把本級預算草案和20多個部門的預算發到人大代表手里，以更透明、更公開的方式讓代表有充裕的時間把好政府的“錢袋子”。

就在本書編輯的過程中，廣州市又發生了兩件對公共預算和公共財政具有里程碑意義的事件。一是廣州市財政局在網上公開了1 14個政府部門的預算，這是中國第一份網上公開的政府預算報告，並且引發了社會的廣泛關注和熱評。雖然各界褒貶不一，質疑聲也不斷，但作為國內史無前例的政府網上曬賬，其意義重大，絕不局限在報告的內容上。這是政府預算透明前進的一個標志，順應了政務公開的大趨勢，是建設陽光政府、透明政府和法治政府的需要。二是格力空調因為在政府采購中沒有中標而狀告廣州市財政局。雖然格力沒有中標的原因是其標書的文字表述問題，但對于建設公共財政而言，不管最終結果如何，格力有勇氣敢向政府叫板、對簿公堂都是個重要的進步。因為社會只有有了更多像格力這樣的企業和公民的參與，才能挑戰潛規則，維護法律的尊嚴和納稅人的利益。同時，政府也應向社會開誠布公，履行承諾，實現財政問責，建立責任政府，這是現代民主法制的題中之義，也是公共預算的終極意義。

中國公共預算的發展現狀和中國的政治傳統、政治現狀是息息相關的，我們並不指望現代公共預算制度在中國可以一蹴而就、一步到位地建立起來，長期的制度欠賬總是要一點一點地補償。但是上述的一系列案例提醒我們，中國公共預算實踐的發展日新月異。推進中國現代公共預算改革的進程、促進中國財政和稅收體制的改革、實現向服務型政府的轉變、落實科學發展觀、構建和諧社會都需要我們認真研究和思考中國公共預算的發展實踐，並拿出更大的智慧和勇氣推動改革。

本書收錄了第二屆“中國公共預算研究全國學術研討會”上的25篇論文，共分五個專題。這些論文主要圍繞著公共預算與國家治理、預算民主、公共預算的改革和實踐等研究公共預算的關鍵問題，基本反映了中國公共預算理論研究和實踐探索的前沿。第一個專題關于國家治理中的公共預算，討論了現代國家構建中的公共預算、從政治監督學角度看公共預算監督、地方官員對預算的影響、財政補貼和公共預算制度、公共財政過程中的預算核心地位和非常規預算調整的問題。第二個專題關于預算民主和透明性問題，涉及的內容包括人大對預算監督轉變的討論、地方人大權力的重塑、公共預算中的公民參與以及國外預算透明的啟發。第三個專題是介紹公共預算改革的情況，有對地方預算改革的探討、績效預算改革的研究和國外預算改革經驗的介紹。第四個專題是圍繞政府間財政關系展開討論，有的文章討論了憲政分權下的政府間財政關系，有的文章用不同的維度討論轉移支付問題，有的文章總結了改革開放以來的中央與地方關系，還有文章研究地方領導的政治流動與政府財政表現的關系。最後一個專題是總結公共財政管理的新實踐和新探索，涉及的內容包括會計制度、義務教育的公共支出、國債與通貨膨脹的關系、科技投入與經濟增長的關系和政黨財政的比較研究。

中山大學政治與公共事務管理學院的範永茂博士參與了本書的編輯、定題和序言撰寫工作，編者在此表示衷心感謝！本書的出版得到了教育部人文社會科學重點研究基地中山大學中國公共管理研究中心的資助，同時，編者還要感謝中山大學中國公共管理研究中心的熊美娟老師在編輯過程中的大力協助！

編者
2010年12月